Светлина върху лобистката дейност в България

Асоциация „Прозрачност без граници“ изпрати становище с предложения за промени и допълнения към проекта за изменение на Закона за нормативните актове. Асоциацията счита, че хаотичното и необосновано нормотворчество, липсата на прозрачност в процеса на вземане на решения, нерегламентиран лобизъм и нормотворчество “на парче” могат да бъдат преодолени само чрез достатъчно обхватни и последователни промени в  Закона за нормативните актове. За съжаление, текстът, предложен за обществено обсъждане, не гарантира в необходимата степен ограничаването на порочната практика за липса на прозрачност. „Прозрачност без граници“  припомня, че според Евробарометър 77% от българските граждани са неудовлетворени от функционирането на демократичната система в страната, а България е сред страните с най-ниска степен на прозрачност на влиянието върху политическия процес сред европейските държави, оценени в изследването „Лобирането в Европа“ на Transparency International.

 

Ето и пълния текст на становището:

Становище на Асоциация „Прозрачност без граници“ по проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за нормативните актове

Асоциация „Прозрачност без граници“ счита че инициативи за промени в Закона за нормативните актове, които правят процеса на разработване и приемане на законодателство и политики по-прозрачен, открит и публичен, са много необходими и навременни, но те трябва да са последователни и достатъчно обхватни, за да постигнат целения ефект.

Законът за нормативните актове е с фундаментално значение в областта на нормотворчеството. Той е основният източник на норми относно създаването на норми – както на законово, така и на подзаконово ниво. От него се ръководят всички държавни органи в Република България – от Народното събрание до местните органи на управление и самоуправление.

В последните десетилетия общественото мнение в България е настроено изключително негативно относно дейността на законодателя и изпълнителните органи. Според изследването „Световен барометър за корупцията – 2013“ на Transparency International 59% от българите считат, че управлението на страната е под влиянието на значими частни интереси. Данните от Евробарометър за доверието в основните национални институции също са красноречиви. През 2014 г. доверието в правителството е 18%, а в Народното събрание – 14%. Показателно е, че 77% от българските граждани заявяват, че са неудовлетворени от начина на функциониране на демократичната система в страната.

Вярата на гражданите в нормотворческия процес е разклатена. И това е така от една страна, защото липсва ясна програма, по която компетентните органи да упражняват своите правомощия (хаотично и необосновано нормотворчество), а от друга – поради липсата на прозрачност (причините, които налагат измененията и допълненията на нормативните актове, кой е вносител на конкретното предложение и т.н.). Именно последното обстоятелство се свързва в обществото с наличието на нерегламентиран лобизъм, нормотворчество “на парче”, несигурност в приложението на приетите вече закони и подзаконови актове и нестабилност на правната среда, която се проявява в чести и недостатъчно обосновани промени в правната рамка. Не случайно България е сред страните с най-ниска степен на прозрачност на влиянието върху политическия процес сред европейските държави, оценени в изследването „Лобирането в Европа“ на Transparency International през 2015 година.

Всичко изложено обосновава настоящите промени в ЗНА, чиято основна цел е да се създаде единно, последователно и прозрачно производство по изготвяне и приемане на нормативни актове. За съжаление, може да се твърди, че текстът, предложен за обществено обсъждане не гарантира в необходимата степен ограничаването на порочната практика за липса на прозрачност. Обществото – чрез отделни граждани и съответните браншови и други неправителствени организации – трябва да заема основно място в този процес. Само чрез това участие обществото ще бъде убедено, че даден нормативен акт съдържа най-правилните решения в дадената област. А това от своя страна ще подпомогне приложението на нормативните актове, защото е безспорно, че едно законодателно решение се следва доброволно и много по-стриктно, ако субектът, до когото се отнася, е убеден в правотата и легитимността му.

По съществото на проекта за изменение и допълнение на ЗНА могат да бъдат направени следните бележки.

1.Разпоредбата на чл.20, ал.2 е формулирана по начин, който препятства приложението й спрямо останалите държавни органи извън НС и МС. Практически това означава, че всички останали държавни органи, които спадат към системата на изпълнителната власт, независимо дали са подчинени на МС или на НС, не са задължени, при приемане на включени в компетентността им нормативни административни актове, да се придържат към нормите на ЗНА – глави втора и трета. Необходимо е тази непълнота да бъде отстранена. В противен случай извън приложното поле на тези разпоредби на ЗНА остават например Комисията за енергийно и водно регулиране, Комисията за регулиране на съобщенията, Комисията за защита на конкуренцията и много други.

2.Разпоредбата на чл.20, ал.3, т.2 е изключително неясна. “Значителни последици” е термин, който позволява твърде голяма дискреция. Не е ясно кой (най-вероятно това ще бъде вносителят на проекта) и при спазването на какви критерии ще преценява определена последица като значителна или не. Тук е необходимо да има по-голяма степен на конкретизация, за да се премахне възможността за разширително, респективно стеснително тълкуване на разпоредбата във всеки отделен случай, което да е обусловено от интереси, различни от обществените.

3.Еднократната последваща оценка на въздействието, предвидена в чл.22, не може да бъде достатъчно ефективна. Динамиката на обществените отношения в съвременния живот изисква периодични оценки на въздействието на нормативните актове, които оценки да залегнат в основата на евентуални бъдещи изменения, допълнения или отменявания на нормативните актове. Самите последващи оценки следва да бъдат част от предварителната оценка, частична или цялостна, изискуема съгласно чл.20 ЗНА. Изискването за периодични последващи оценки и залагането им като част от предварителната оценка при изменение, допълнение или отменяване на нормативния акт следва да залегне в чл.22 ЗНА.

4.В разпоредбата на чл.26 ЗНА е използван изразът “заинтересованите лица”. Това понятие е твърде широко и неопределено. По-коректно е да се използва формулировката “адресатите на акта, други ведомства и неправителствени организации с предмет на дейност, попадащ в обхвата на нормативния акт”. По този начин се преодолява участието на лица, които не попадат в посочения обхват, като от друга страна не би могло да се препятства участието на тези, които действително имат пряк и непосредствен интерес от съответния нормативен акт.

5.Необходимо е да се създаде разпоредба на законово ниво, която да нормира задължението за водене и съхраняване на досие на нормативния акт (англ. legislative footprint), което досие да бъде публично. Целта на това допълнение е да създаде прозрачност и проследимост на целия процес на изработване на проекта.

Към момента обществеността има на практика твърде ограничена информация за това кой пред кого лобира, по какви въпроси, кога и чрез какви канали, какви финансови средства се изразходват в процеса и какви са резултатите и ефектите от това влияние върху законодателния процес и процеса на провеждане на публични политики. Законодателното досие, което включва задължение на вносителите на проекти на нормативни актове да предоставят информация за всички контакти със заинтересовани страни по повод съответния нормативен акт, е важен инструмент в посока осветляване на нормотворческия процес и повишаване на общественото доверие в него.

Разпоредбата би следвало да се съдържа в нов чл.28а, така както това беше предвидено в първоначалния проект за изменение и допълнение, а именно:

Чл.28а (1) За всеки проект за нормативен акт се изработва досие. То отразява хода на изготвяне на проекта, включително проведените обществени обсъждания и лицата, взели участие в тях.

Досието се попълва и съхранява от органа, който е издал акта, и е обществено достъпно.

6.В работното предложение на проект за изменение и допълнение на ЗНА се съдържаха шест разпоредби касаещи последващата оценка, които бяха част от глава трета на ЗНА. Тези текстове уреждаха компетентността по изготвяне на последваща оценка, нейните компоненти (извод дали актът е постигнал целите си, странични ефекти и т.н.), срок за публикуването й. В предложения вариант на проект тези разпоредби липсват. Това води до непълнота на закона, която ще създаде разнородна практика при последващото оценяване. Всеки държавен орган ще може самостоятелно да решава по какъв начин и въз основа на какви критерии да извършва оценката, съответно и резултатът от нея ще бъде различен. Това е абсолютно недопустимо в една правова държава – да няма уеднаквени критерии за оценка на нормативните актове. Липсва и разпоредбата за публичност на последващата оценка, каквато се съдържаше в работния вариант на проект. Ето защо, необходимо е същите да бъдат включени отново в окончателния вариант. Това може да стане и след чл.17, уреждащ последващата оценка. Там трябва да се посочи държавният орган, който е натоварен да изготви оценката, като се отчете принципът последваща оценка на въздействието да се изготвя от органа, който е приел нормативния административен акт. Не е целесъобразно всеки орган сам да решава каква ще бъде методиката и въз основа на какви критерии ще се изготвя оценката на въздействието, защото тя стои в основата на последващи изменения на нормативните актове. Това налага уредбата да е на законово ниво. В разпоредбата следва да се съдържа и срок за публикуване на последващата оценка, за да може този процес също да подлежи на контрол от страна на обществото.

7.В §9, т.3 ПЗРЗНА се казва, че “Глави втора и трета не се прилагат и за: т.3 законопроектите, които засягат сигурността и отбраната на страната.” Сигурността е изключително широко понятие. В Закона за Държавна агенция „Национална сигурност“ се съдържа легално определение за национална сигурност. Изхождайки от него, няма нормативен акт, който да не може да попадне пряко или косвено в обхвата на това понятие. Практически, така формулирана разпоредбата дава възможност на компетентния орган да избягва приложението на глави втора и трета от ЗНА винаги, когато реши, обосновавайки се със сигурността на страната. Ето защо, необходимо е да се добави, по примера на Административнопроцесуалния кодекс, след “засягат” и думите „пряко и непосредствено“. Това би направило тълкуването на разпоредбата по-стриктно и би препятствало безразборното й приложение.

8.Липсата на достатъчна публичност в работата на работните групи, консултативните и експертни съвети е една от основните причини за възприятията за фасадност и имитативност на процеса на консултиране на законодателството. Отсъствието на категорични изисквания по отношение състава, прозрачността и публичността на работата, както и на гаранции за предотвратяване на конфликта на интереси от страна на членовете на работните групи създават „неравен терен“ за участие и за представителство на интереси и възможност за свръх-представеност на отделни частни и групови интереси, оказващи неявен натиск върху системата.

За да се гарантира прозрачността при изработването на проекти на нормативни актове и възможността за участие на обществото в този процес, е необходимо със ЗНА да се извършат съответните свързани промени и в други нормативни актове, касаещи уредбата на това производство. Това налага изменение на Закона за администрацията. В чл.45, ал.3 Закона за администрацията след “могат да бъдат включени и” следва да се добави “външни експерти, включително представители на научната общност и неправителствени организации, както и”. А в края на разпоредбата на ал.3 следва да се добави: “За заседанията на работната група се изготвят протоколи, които се публикуват в 3-дневен срок на Интернет страницата на органа и представляват неразделна част от досието на проекта за нормативен акт по смисъла на чл.28, ал.1 от Закона за нормативните актове.” За да се избегне нерегламентираното влияние в нормотворческия процес, е необходимо да се създаде и още една разпоредба – ал.4 на чл.45 от ЗА, а именно: “Участниците в работната група попълват декларация, удостоверяваща липсата на конфликт на интереси при изработването на проекта, която подлежи на публикуване на Интернет страницата на органа.”

Чрез тези допълнения на чл.45 от ЗА ще се гарантира пълната прозрачност в процеса на изработване на проекти за нормативни актове. Тя ще даде възможност на всяко лице да провери кой е участвал в изготвянето на проекта и какви предложения е дал. Това от своя страна ще послужи като превенция срещу нерегламентиран лобизъм в нормотворчеството.

Асоциация „Прозрачност без граници“ счита че предложените промени и допълнения към представения за обществено консултиране проект на ЗИД на ЗНА биха създали по-добри гаранции, че законодателният процес и публичните политики ще бъдат балансирани, ефективни, рационални и ще отразяват широкия публичен интерес.